矿业法律责任空缺和不当

《矿产资源法》在整个法律体系中属特别法,但又是矿山开发行业的基本法^[1]。其法律责任的设置是与整个矿山产业相关的系列法律、法规和规章的依据,因而必须在整体上保障矿业法律责任的独立性、科学性。在波兰、巴西以及法国等矿业发达国家的矿业制度构建中,都非常重视矿业法律责任的制度安排。但是,我国对矿业法律责任制度的设置不够重视,因而矿业法律责任的空缺和不当现象很严重。

我国现行《矿产资源法》中关于矿山安全与健康法律责任、矿山环境法律责任、矿山行政监管法律责任以及矿山准入法律责任等方面的规定几乎空缺。以矿山行政监管的空缺为例,行政监管职能机关的监管人员在未能正确履行其职责而不作为或乱作为时,不是按照法律责任让他们承担不利后果,而是兴起“行政问责”制。一般情况下,行政问责制只能作为法律责任制度的补充,如果一旦以行政问责制取代法律责任制,就会因为缺少预期稳定的规范而导致问责制的宽乏性和随意性,一次大的矿难可将省长、市长及至乡长都免职。因为问责制以政策为依据,而政策的灵活性和原则性使“我们不难发现其问责的形式和范围存在一定的不确定性”。^[2]这就使得在行政处置的事前谁也不负责和处置的事后谁也要负责的“人治”现象出现。依法行政和依法治权则让位于传统的“人治”,其结果是不得不治,却又治不胜治。主要法律责任空缺时的“人治”是矿难频发、矿业环境受破坏、乱挖滥采的制度性原因。

矿业法律责任形式与整个法律责任体系一样,分为民事的、行政的和刑事的三种方式,三者的法律性质、法律关系、制裁程度及其作用等完全不同,因而在立法时应根据违法性质而分别予以规定。但是,我国《矿产资源法》在法律责任承担方式的性质和实现形式等方面明显不合法理。

在矿业法律责任中以行政法律责任取代民事法律责任,是《矿产资源法》及相应的法规和规章的普遍现象。明明是民事违法或民事违约,却在制度安排上采用行政制裁形式。比如,矿产资源有偿出让后应支付的探矿权、采矿权价款,法律、法规和规章不是将其定性为“支付”价款,而是规定为税收性质的“缴纳”;如果未按约定“缴纳”价款,则由行政机关责令限期缴纳;责令限期后仍不缴纳的,处以3倍以下的行政罚款;情节严重的,由原发证机关吊销相关许可证件;当事人对以上行政处罚不服的救济途径是,既可以申请行政复议也可以向法院起诉。未按期支付而拖欠价款的违约行为理应属于民事纠纷,纠纷的责任认定和承担方式属于民事法律责任范围,救济的途径也是民事性质的。然而,“用行政法律责任处理矿产资源法涉及的民事法律关系”,^[3]以行政法律责任取代民事法律责任的制度安排显失公平,是一种根本就不应该发生的不公平现象。

同时,行政法律责任与民事法律责任的设置严重错位。《矿产资源法》第39条规定:“擅自采矿的责令停止开采、赔偿损失,没收采出的矿产品和违法所得,可以并处罚款;拒不停止开采,造成矿产资源破坏的,依照刑法第156条的规定对直接责任人员追究刑事责任”;第40条规定:“超越批准的矿区范围采矿的,责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失,没收越界开采的矿产品和违法所得,可以并处罚款。”两条规定均以“责令”的方式让违法者停止违法和赔偿损失。而责令是一种行政处置措施,是行政职能机关根据职权单方面做出的、行政相对人必须服从的强制性行政行为。行政机关可以依行政职权责令停止违法,例如,责令停止开采、停止施工和停止运输等,这种停止违法的“法”是行政公法。但不能依行政职权责令赔偿损失:因为民事赔偿违法的“法”是民事私法,赔偿损失是民事平等主体的侵权方给侵权对方的一种经济填平方式,被侵权方可以主张权利也可以放弃权利,这是自由的而不是强制的,主体地位平等的民事责任不允许采用行政强制的“责令”方式。显然,赔偿损失的责任方式使用行政“责令”手段予以实现时,则在法律责任主体、性质和作用等方面形成张冠李戴的现象。而且,如果是为了防止“造成矿产资源破坏”的财产性目的,那么所谓“停止开采”或“退回本矿区范围内开采”的事实,实质上仍然属于民事的财产侵权责任,也不是行政处置的对象,而是民事法律责任的承担方式,《侵权法》已明确地将“停止侵害”的责任承担方式同“赔偿损失”、“消除危险”等并列规定为民事法律责任的承担方式。如果是为了安全、环境等社会性目的而依法责令停止开采,才属于行政处置范围,但《矿产资源法》的法律目的是为了保护国有财产,所以将责令停止开采与民事赔偿并列。现行矿业制度以行政强制方式取代民事责任承担方式,让行政机关为民事财产权的他方行使权利,实属错位。重要的是,由这种错位而可以发现矿业立法的方向存在失误。

首先是存在法律责任的构成要件界定不清的严重问题。《矿产资源法》第42条规定:“将探矿权、采矿权倒卖牟利的,吊销勘查许可证、采矿许可证,没收违法所得,处以罚款”。该条规定几乎将《行政处罚法》规定的种类用尽,但并没有明确几种处罚可以合并适用还是分别单独适用,这不利于行政责任的实际追究。问题更为严重的是,在法律责任的构成要件中“将探矿权、采矿权倒卖牟利”定性为严重“投机倒把”性质的违法事实,真让人感到茫然。《物权法》将探矿权、采矿权列入用益物权,而物权可以自由流转并明确规定自由流转受法律保护。而且,根据矿业法律和部门规章的规定,从2006年起,探矿权、采矿权必须一律通过招标、拍卖或挂牌的方式在矿业权交易市场上公开竞价而有偿取得。在市场经济条件下,依法有偿取得的物权应当自由转让,以便流向最能利用该物的能人手中,真正发挥物的效用和使市场更有效率。概括起来说,通过依法和有偿取得的、属于法律明确规定的、排他性支配的物权,在市场上可自由处分和交易而不应当受到市场以外的行政干预,更不应当成为行政处罚的对象。探矿权或采矿权的流转并没有违法,法律却将探矿权、采矿权的流转定性为“倒卖牟利”(《刑法》已取消投机倒把罪)而给予严重的行政处罚,这从法理上和客观上都是不应当的。即使没有《物权法》的规定,从《民法通则》来看也不应走到这一步。这说明,我国矿业制度仍固守计划经济的阵地。所以学者一直呼吁探矿权、采矿权自由流转,不应当受严格限制乃至禁止^[4]。

其次是矿业法律责任的规定过于原则。例如,关于矿业环境责任只是宣誓式的口号。《矿产资源法》第32条规定:“开采矿产资源,必须遵守有关环境保护的规定,防止污染环境”。《矿产资源法》除了这条比《宪法》条文还要抽象的规定以外,就再也没有关于这方面的规定了。这一法律责任规定明显不完备,甚至还存在法律规范的行为模式内容模糊的问题,使得企业在经济效益和环境效益之间进行选择时重前者而轻后者,或者企业本身难以衡量自己的行为是否符合矿业环境责任的要求。我国关于矿产资源开发利用的立法没有很好地处理好资源开发利用与生态环境保护的关系,而法律的修订又远远落后于经济社会的发展。

最后是矿业法律责任的义务和责任不一致,有些限制性或禁止性的条款没有相应的法律责任。《矿产资源法》对地质资料汇交、矿产资源储量管理和矿山地质保护等问题规定了一些义务,但没有规定违反这些义务需要承担的法律后果。而且随着社会经济关系的复杂化,矿业开发领域新型的违法形式不断增多,《矿产资源法》法律责任的部分规定已经滞后于实践的需要。